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금산분리 논쟁(1)

경제 2008.04.27 22:24 |

이번 학기에 듣는 금융론 에세이 과제로 냈던 글입니다. 후배 용철이와 공동으로 작성했습니다. 특히 2장은 용철이의 손길이 가장 많이 닿아 있습니다. 정말 오랜만에 하게 된 과제물인데 예전만큼의 의욕이나 열정이 녹아 들어가 있지 않은 것 같아서 반성하는 의미에서 자주 찾아보려고 여기다 올립니다. 사실 어차피 다 짜깁기한 것이라 딱히 읽을 만한 내용도 없고요. 저와 용철이가 금산분리 정책에 대한 시각 차이가 있었기 때문에 딱히 결론이랄 것은 없습니다. 이 잡글을 쓰는데 가장 많은 영감을 제공해주신 이병윤 한국금융연구원 연구위원님과 현석원 현대경제연구원 연구위원님께 각별한 고마움을 표합니다.


1. 이명박 정부는 왜 금산분리를 완화하는가?

   이명박 정부의 금융정책을 총괄하는 금융위원회는 지난 3월 31일 이명박 대통령에게 업무 보고를 했다. 업무보고의 핵심은 산업자본의 은행 인수를 막는 현행 금산(金産)분리 제도의 손질이다. 금융위는 글로벌 금융강국 건설을 모토로 산업자본의 은행 소유를 막는 금산분리 규제의 완화, 금융지주회사의 설립 활성화, 산업은행의 민영화 등에 역점을 두고 있다. 금융위는 3단계에 걸쳐 금산분리 완화를 추진하겠다고 밝혔다. 1단계는 사모펀드(PEF)와 연기금의 은행 지분 보유규제를 완화해 산업자본이 간접적으로 은행을 소유할 수 있게 한다. 2단계로 현행 4%로 제한된 산업자본의 은행 지분 보유한도를 상향조정한다. 3단계로 법률에 규정된 보유한도를 폐지할 방침이다. 금융위는 산업자본 소유한도 4%를 놔두고 1단계만 실시할 경우 실효성이 없다는 고려 하에 연내에 1단계와 2단계를 함께 시행할 가능성이 높다. 금융위는 이와 더불어 보험ㆍ증권지주회사 등 비은행 금융지주회사가 제조업체 등 비금융 자회사나 손자회사를 소유할 수 있게 할 예정이다. 금융지주회사에 대한 자회사 규제를 풀어 대형 금융그룹의 출현을 유도한다는 구상이다.

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   금산분리는 산업자본과 금융자본의 결합에 의한 폐해를 막기 위해 산업자본의 금융산업의 지배 또는 금융산업의 산업자본 지배를 제한하는 규정이다. 대기업이 은행에 예치된 고객의 돈을 제멋대로 대출해 쓰거나 또는 은행의 풍부한 자금을 이용해 경영권을 확보하는 것을 막기 위한 목적에서 만들어졌다. 은행법 제16조의 2에서는 비금융주력자는 금융기관의 의결권 있는 발행주식총수의 100분의 4(지방금융기관의 경우에는 100분의 15)를 초과하여 금융기관의 주식을 보유할 수 없다고 규정하고 있다. 4% 정도의 지분이라면 은행을 좌지우지할 수 없으리라는 판단에서다. 또한 금융산업의 구조개선에 관한 법률과 공정거래법에서는 명시적으로 금산분리를 규정하고 있는 것은 아니지만 금융자본의 일반산업 지배를 막겠다는 취지가 녹아 들어가 있다. 기실 금융자본과 산업자본의 구분 여부는 나라마다 다르다. 스위스와 같이 전혀 구분하지 않는 나라도 있지만, 미국처럼 엄격하게 구분하는 나라도 있다. 금융자본과 산업자본을 엄격하게 구분해야 한다는 강박관념을 벗어날 필요는 있겠으나 우리와 여건이 다른 외국의 사례를 추종하는 것도 경계해야 한다. 참고로 기획재정부는 국책은행 민영화 방안으로 ‘메카뱅크’안을 내놓았다. 산업은행, 기업은행, 우리금융지주를 통합한 뒤 민영화자는 기획재정부의 안은 금융위와 이견을 보이고 있다. 금산분리 완화만이 유일한 방책이 아닌 셈이다.


   2007년 11월 전국경제인연합회와 서강대학교 부설 서강시장경제연구소가 공동으로 금융전문가 184명을 대상으로 실시한 설문조사 결과에서도 현행 금산분리 정책에 대한 찬반이 갈렸다. 현행 금산분리 정책이 우리나라 금융시장의 효율성과 금융제도의 안정성을 제고하느냐는 질문에 ‘동의하지 않는다’가 42.9%, ‘동의한다’가 40.2%로 팽팽하게 맞섰다. 금산분리 정책의 개선 방향에 대해서는 ‘현행보다 강화’가 7.6%, ‘현행대로 유지’가 25%, ‘현행보다 완화’가 39.1%, 은행과 산업 분리로 범위를 축소(은산분리)가 17.9%, ‘분리법안을 폐지’가 10.3%로 다채로웠다. 현행보다 완화해야 한다는 의견이 67.3%에 달하지만 완화 방안에도 편차가 큰 편이다. 노무현 정부 시기인 2004년 1월에 발표된 ‘산업자본의 금융지배에 따른 부작용 방지 로드맵’의 ‘7대 실천 과제’에 대한 동의 여부를 물어 본 결과 ‘동의한다’는 의견이 평균 64.2%로 나타났다. 이로 미루어 볼 때 금산분리가 완화된다 하더라고 그에 따른 부작용 방지 대책을 마련해야한다는 의견임을 알 수 있다. 금융전문가들 사이에도 의견이 엇갈리는 것으로 보아 이론적으로나 실증적으로 금산분리 찬반에 대해 어느 한 쪽이 일방적으로 옳다는 것을 뒷받침해주지 못하고 있다.


   금융위의 조치가 가시화된다면 국내 주요 기업들 가운데 은행 경영권 인수 의사를 표하는 곳이 조만간 등장할 것이다. 내년 이후 추진되는 산업은행 및 우리금융지주 민영화에는 국민연금 등 연기금과 사모펀드를 앞세운 산업자본이 뛰어들 전망이다. 사모펀드를 통한 재무적 투자를 통해 미리부터 간접적인 영향력을 행사하려 들 수도 있다. 금융위의 방침이 오히려 글로벌 스탠더드에 배치된다는 시민단체의 반발도 거세다. 2007년 경제개혁연대는 ‘세계 100대 은행 및 보험사의 최대주주 분석’ 자료를 통해 세계 100대 은행의 지분을 보유하고 있는 292개 산업자본 가운데 89.0%인 260개 산업자본의 지분율은 4% 미만에 불과하고, 산업자본이 실제 은행 경영을 지배할 수 있을 정도의 지분을 보유한 경우는 세계 100대 은행 중 4개뿐이라고 지적했다. 한국금융연구원의 보고서에서는 2006년 7월말 기준 세계 100대 은행 가운데 주식 소유구조가 공개된 91개 은행을 조사했더니 영향력 있는 주요주주가 없는 경우(지분율 10% 미만)가 52.7%인 48개로 나타났다. 산업자본이냐 아니냐를 떠나 애초에 은행을 특정 자본이 지배하는 경우가 드물다는 분석 결과다. 금산분리를 완화하는 것이 글로벌 스탠더드인지, 금산분리를 유지하는 것이 글로벌 스탠더드인지 논란은 쉽게 가라앉지 않을 전망이다.


2. 금산분리 논쟁은 무엇을 두고 다투는가?

   금산분리를 둘러싼 논쟁에 앞서 우리는 우선 금융회사가 여타의 제조업 등과 구분되는 특성을 가지고 있음을 인지해야 한다. 금융회사는 주로 자금의 중개를 담당하는 업무의 특성상 자기자본이 작고 타인의 자금을 가지고 영업을 하게 된다. 국제은행(Bank for International Settlement)에서 은행의 안정적 경영을 위해 권고하는 자기자본비율이 고작해야 8%에 지나지 않을 정도이다. 이처럼 금융회사는 자기자본 비율이 적다. 즉 대주주의 입장에서는 부실화에 뒤따르는 자기자본의 손해, 즉 부실위험이 적기 때문에 위험을 추구할 가능성이 높아진다. 하지만 경제 전반적인 파급효과를 감안해 볼 때 제조업체와는 달리 금융회사의 부실은 수많은 금융 서비스 이용자들과 금융시스템 자체의 안정성 등에 미칠 악영향이 크므로 보다 더 안정적인 경영이 이루어져야 한다.


   그리고 금융회사의 운용 자산은 현금성 자산이 대부분으로 유동성이 매우 높아서 산업자본이 이를 소유하게 될 경우 임의로 계열기업에 지원하게 될 가능성이 있다. 차입경영을 통한 무분별한 팽창이 금융계열사와 비금융 계열사 모두를 부실하게 해서 지난 외환위기의 주범이 되었음은 주지의 사실이다. 은행의 주된 역할 중 하나는 자원의 배분이다. 적절한 곳에 적절한 자금을 투입하고 부실 가능성을 평가하여 상시적으로 구조조정을 하는 것 또한 은행의 임무다. 산업자본의 금융자본 소유는 이와 같은 은행의 역할을 정상적으로 수행하지 못하게 할 가능성이 크다. 따라서 이러한 특징으로 인해 일반적으로 위험을 추구하여 높은 성장을 추구하는 산업자본이 금융회사를 소유하고 지배함에 있어 제한을 두고자 하는 것이다.


   하지만 산업자본이 금융회사를 차지하게 될 경우 예상되는 유리한 점 역시 존재한다. 우선 규모의 경제를 통해 경영 효율성을 획기적으로 개선할 수 있다. 또한 업무가 다각화되면서 다방면에서 창출되는 종합적인 시너지효과 또한 기대해 볼 수 있겠다. 경영효율성의 제고에 가장 주된 부분은 대리인 문제(Agent-problem)의 해결이다. 기업의 주인은 주주이며 주주를 대신할 경영자를 고용하여 기업을 운영하게 되는데, 이 때 주주의 통제 감시능력이 일정 수준에 달하지 못한다면 경영자가 기업 전체의 이익을 극대화하기보다는 사적 이익에 더 큰 유인을 느끼고 행동할 가능성이 있다. 우리나라 은행의 경우 과거 소유규제로 인해 경영을 통제하는 지배대주주가 존재하지 않아 경영의 효율성이 저해되었다고 보는 견해가 있다. 은행 민영화 과정에서 공적자금 최대 회수라는 목표를 중시하는 입장에서 지배대주주의 존재를 옹호하기도 한다. 그렇다면 현실적으로 은행을 소유할 수 있을 정도의 자금력을 가진 주체는 외국자본이 아니라면 산업자본 뿐인데 현재 우리나라에서 외국 자본의 지분이 너무 높아 금융 시스템이 외국자본에 지나치게 의존하게 될 가능성이 있어 산업자본에 그 자리를 주어 이를 막자는 주장이 있다.


   또 실물기업과 금융회사가 결합하여 유기적으로 기능한다면 규모의 경제뿐 아니라 범위의 경제까지 가능하게 하여 경영 효율성을 높이는데 기여할 수 있다. 결합기업의 다양한 인력, 정보, 설비 등 생산요소의 공동사용으로 규모 및 범위의 경제를 실현하고 기업제품 및 금융제품의 연계판매와 상호구매 등을 통해 판매수입을 증대시키는 것이 가능하다. 또 서로 상이한 지역권에 위치할 경우 지역간 경기변동 차이의 영향을 상쇄시켜 결합기업 수익의 안정성을 높일 수도 있다. 또 경영자 및 전문가를 서로 파견하여 우수경영기법을 상호전수 해주는 것도 가능하다. 금융회사의 첨단 관리기법에 능숙한 금융전문가가 기업의 재무관리 효율성 증대에 보탬이 될 수 있고 국제금융시장에서의 자금조달 경험에 많은 기업의 재무관련 전문가가 국제금융 업무에 있어 금융회사의 큰 힘이 될 수 있는 것이다. 여신이나 유가증권 등의 자산 운용에 있어서 금융회사와 기업간 정보비대칭 문제를 해결할 수 있어 여신 건전성을 확보할 수도 있게 된다. 더불어 기업은 단기적 지표에 얽매일 필요 없이 보다 장기적인 안목으로 효율적 투자를 추구하여 성장잠재력을 확충할 수도 있게 된다.


   그렇다면 금산분리에 대한 주요 논쟁과 거기에 대한 찬반양론의 입장을 정리해보도록 하자. 도입부에서 언급된 통계자료에도 나타나 있듯이 금산분리에 대해서는 많은 이견이 존재한다. 금산분리에서 논의되는 주요 쟁점들은 대기업의 경제력 집중 견제, 규제의 역차별성, 금융시스템의 안전성, 국내기업간 적대적 M&A 대응 문제, 금융산업 발전에 대한 이해, 규제의 실효성에 대한 논쟁의 여섯 가지로 나누어 생각해 볼 수 있다(이상의 분류는 현석원, “금산분리 논의의 쟁점과 개선 방향”, 『VIP REPORT』 2007.10.02, 현대경제연구원, 2007. 재정리).


   먼저 규제의 역차별에 대한 논의는 가장 치열한 쟁점이다. 금산분리의 현행 유지를 주장하는 측은 산업자본이 진입하지 못하는 것 때문에 국내 은행이 해외에 인수되는 것은 아니라는 의견이다. 현행법에 의해 해외자본은 외국 금융자본만이 진입 가능한 상황인데 금산분리를 완화하게 된다면 그로 인해 해외 산업자본이 국내 시장에 진입할 우려가 있다. 이에 대해 금산분리의 폐지를 주장하는 측에서는 결국 이는 국내자본에 대한 역차별이며 그것 때문에 시중은행의 경영권이 외국자본에 넘어가게 되는 현상이 나타났다고 말한다. 하지만 외국자본과 국내자본의 은행 지배에 차별성이 존재하는가에 대한 의문을 가져 볼 수 있다. 국내 토종자본이 은행을 인수한다고 하여 금융산업이 발전할 것이라는 근거는 그 어디에도 없기 때문이다. 외국자본을 국내자본으로 대체한다고 금융회사의 경쟁력이 강화되는 것이 아니며 금융회사의 경쟁력은 금융회사의 경영진과 이를 견제하고 감독하는 이사회, 감사위원회의 구성, 기타 금융산업의 영업관련 규제 완화를 통해 제고할 수 있다고 보는 견해가 있다. 이에 대해 별도로 후술하겠다(3장 참조).


   은행의 사금고화에 대한 우려 역시 크다. 산업자본이 금융회사를 소유하게 되면 순환출자 등을 통해 은행이 기업의 사금고가 될 가능성이 높아져 경제력이 대기업에 집중될 수 있다. 앞서도 말했듯이 유동성이 높은 자산은 임의로 운용하기가 용이하기 때문이다. 적은 자본금으로 금융회사를 설립하고 레버리지를 활용한 자금동원으로 기업을 확장하여 위험도를 높일 가능성도 제기된다. 평상시에는 멀쩡하다가 모기업이 경영위기에 닥치자 급속도로 금융회사가 부실화되었던 외환위기 당시 경험담도 언급된다. 이에 금산분리의 폐지를 주장하는 측에서는 시장 개방을 통해 국경을 넘어 무한경쟁이 이루어지고 있는 현 시점에서는 그와 같은 경제력 집중에 대한 우려가 과장되었다고 주장한다. 2007년에 대한상공회의소에서 작성한 ‘금산분리정책의 문제점 및 정책개선방향’에 따르면 최근 금융산업의 독립성과 건전성은 외환위기 이후 금융감독장치 및 준법감시인제도, 이사회제도 등을 통해 제도적으로 확립되어 있어 금융기관에서 거액의 자금이 불법적으로 대주주에게 이동한다면 이를 충분히 감지해 낼 만큼 시장 기능이 제고되었다는 평가가 나오고 있다. 또한 금융계열사를 지배할 여력이 있는 수준의 산업자본은 자기 신용으로 직접 시중 금리보다 저렴하게 자금을 조달할 수 있기에 굳이 은행을 사금고화 할 필요가 없다고 본다.


   이와 연관해서 금융시스템의 안전성 문제에 대해서도 양측의 입장이 첨예하게 대립하고 있다. 금산분리를 유지 하는 측의 입장에서는 산업자본인 모기업의 이해관계에 따라 금융회사의 자금이 무리한 확장과 위험한 투자에 이용되어 건전성과 안전성을 침해할 수 있다고 말한다. 앞서 언급하였듯 은행은 자기자본비율이 낮고 대부분 타인의 자금으로 영업을 하는 것이기 때문에 대주주 입장에서 위험사업을 추구할 유인이 크고 그에 따라 부실 위험이 높아지기 때문이다. 반면 금산분리 폐지론자들은 외환위기 이후 우리나라 기업의 낮은 부채비율을 감안할 때 은행으로부터 기업이 무분별한 대출을 할 가능성은 낮다고 본다. 현재와 같이 국제화된 금융시장에서는 금융회사 소유 여부가 기업의 확장능력을 좌우한다고 보기 힘들기 때문이다.


   또 국내기업의 적대적 인수합병에 대한 우려의 목소리도 있다. 적대적 M&A를 막기 위해 금산분리 규제를 완화해야 한다는 것이다. 이에 금산분리 유지를 주장하는 측에서는 적대적 M&A에 대비하기 위해서는 규제의 완화보다 기업지배구조의 개선을 통해 주주가치의 상승을 실현하는 것이 중요하다고 주장한다. 반면 금산분리 폐지 입장에서는 외환위기 이후 외국인 투자유치와 기업구조조정을 위해 M&A 규제를 대부분 철폐하게 되었고 이는 곧 국내 기업 경영권이 외국자본으로 넘어가게 되는 현상을 초래했다고 말한다. 독일이나 일본의 경우 이를 막기 위해 은행과 기업 간 상호주식보유가 활발히 이루어지고 있다.


  금융산업의 발전에 위한 선결문제에도 양측이 엇갈린다. 산업자본의 은행 소유보다는 금융산업 자체의 발전이 선행되어야 한다는 것이 금산분리 유지 측의 입장이다. 은행의 건전성을 위해서는 궁극적으로 정부나 외국자본, 대기업으로부터 독립된 국내 금융자본을 육성하는 것이 필요하다고 말한다. 하지만 금산분리 폐지 쪽에서는 과거와는 달리 지금은 금융이 산업을 지배하는 시대이며 기업 자본 부족의 시대는 잉여자금의 시대로 바뀌었다고 본다. 금융 자체가 고수익 산업이고 성장 동력이므로 글로벌 시대에 능동적으로 대응하기 위해서는 해외기업 인수합병과 프로젝트 파이낸싱(Project Financing) 등의 분야에서 금융 및 산업자본의 공조를 이끌어내 시너지효과를 극대화하는 것이 필요하다는 것이다.


   실제로 이와 같은 금융과 산업자본의 분리라는 규제가 실효성이 있는가에 대한 의문도 있다. 금산분리 폐지 입장에서는 영국에서는 인터넷뱅킹(Internet Banking)을 중심으로 한 은행사업을 유통산업에 허용하고 있고, 미국의 경우 제너럴 일렉트릭(GE)은 GE 캐피탈(Capital)을 자회사로, 지엠(GM)은 GM 파이낸스(Finance)를 운영하고 있는 예로 제시하면서 정보기술의 진전에 따라 새로운 비즈니스 모델로의 변화가 시작되고 있어 인터넷 발달에 따라 제조업이나 유통업에서 은행사업으로 진출하는 경우가 많다고 본다. 이에 반해 금산분리를 유지하고자 주장하는 사람들은 은행은 기업의 정보들이 집중되는 곳임을 강조하며 은행은 반드시 중립적이어야 하며 따라서 산업자본의 은행 진출에 대한 규제가 필요하다고 말한다.

Posted by 익구

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